Jurado
Nacional de Elecciones
Resolución
N.° 0680-2011-JNE
Expediente
N.° J-2011-0177
Lima,
nueve de agosto de dos mil once
VISTO,
en audiencia pública, de fecha 9 de agosto de 2011, el recurso
extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela
procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzón Fernández contra
la Resolución N.° 0485-2011-JNE que, revocando el Acuerdo de
Concejo N.° 013-2011/CDPP, declaró su suspensión del cargo de
alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, provincia y
departamento de Lima.
ANTECEDENTES
Referencia
sumaria a la resolución del Jurado Nacional de Elecciones
Mediante
Resolución N.° 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011, el
Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, JNE) declaró la
suspensión de Esteban Felizardo Monzón Fernández al cargo de
alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra. Dicha
decisión se sustentó en los siguientes fundamentos:
-
La suspensión del cargo de alcalde o regidor se encuentra prevista
en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica
de Municipalidades (en adelante, LOM), el cual hace referencia a la
comisión de falta grave establecida en el reglamento interno del
respectivo concejo municipal.
-
El artículo 72 del Reglamento Interno del Concejo Distrital de
Puente Piedra (en adelante, RIC), aprobado por Ordenanza N.°
0168-MDPP, establece que constituye falta grave “[literal] h.
Incumplir el miembro del Concejo las normas establecidas en el
presente reglamento”.
-
El alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández infringió el
artículo 51 del RIC, desde el momento en que aprobó la
reconsideración planteada contra el rechazo de la propuesta de
modificación del RIC y emitió el Acuerdo N.° 006-2011/CDPP, por el
que se aprueba el nuevo RIC, a pesar de no cumplir con el quórum
aprobatorio de los dos tercios de votos de los regidores.
-
Constatada la infracción del RIC al haber otorgado un efecto
aprobatorio a la votación del concejo municipal en la que se
discutió nuevamente la propuesta modificatoria, el alcalde ha
incurrido en el supuesto de suspensión del cargo previsto en el
artículo 72, literal h
del RIC y, por ende, correspondió la suspensión de su cargo por 30
días.
Argumentos
del recurso extraordinario
Por
escrito de fecha 25 de julio de 2011, Esteban Felizardo Monzón
Fernández interpone recurso extraordinario contra la Resolución N.°
0485-2011-JNE por los siguientes argumentos:
-
La decisión del JNE es contraria al principio de tipicidad o
taxatividad, garantía de los ciudadanos frente al derecho
sancionador, por cuanto declara la suspensión sobre la base de una
norma genérica, como el literal h del artículo 72 del RIC, que no
permite anticipar la conducta que será materia de sanción de
suspensión.
-
El artículo 51 del RIC, que impone el quórum de dos tercios del
número de regidores para su modificación, está viciada de
ilegalidad, y por lo tanto, no puede ser exigible. Ello es así
debido a que dicho quórum calificado está reservado, según el
artículo 17 de la LOM, a los supuestos previstos en los artículos
23, 27 y 66 de la misma norma, fuera de los cuales solo es exigible
la mayoría simple de votos. Por esta razón, el RIC no puede
establecer un nuevo supuesto y contravenir la LOM. En esa medida, la
emisión del Acuerdo N.° 006-2011/CDPP es respetuosa de la ley y de
la Constitución, al preferir estas por sobre la norma
administrativa.
CONSIDERANDOS
Respecto
del principio de tipicidad
El
principio
de tipicidad, como señala el recurrente, constituye una garantía
del derecho sancionador, según el cual, a grandes rasgos, se
encuentra prohibida la imposición de sanción alguna, a menos que
la conducta prohibida se encuentre debidamente descrita en una norma
con anterioridad a la comisión de los hechos.
En esa medida, el principio de tipicidad impone, en primer lugar,
que el órgano legislativo solo califique como faltas o infracciones
a aquellas conductas previamente descritas. En segundo lugar, dicho
principio también proscribe, que los órganos encargados de aplicar
las sanciones impongan sanciones si comprueban que la norma en
cuestión no realiza una descripción específica de la conducta que
constituye infracción o falta.
Por
lo tanto, este
principio tiene la finalidad de imponer límites a la actividad
sancionadora del Estado, para evitar que se tomen decisiones
arbitrarias que no se sustenten en la previa determinación de la
conducta que el ciudadano debe evitar si no quiere ser objeto de la
sanción estatal.
En otras palabras, con la previa determinación de las conductas que
constituyen infracción pasible de sanción, se busca que la
ciudadanía sepa qué actividades debe omitir realizar si no desea
una sanción. Solo de este modo se garantiza que la sanción estatal
sea consecuencia directa del accionar personal y no de la sola
voluntad estatal.
En
el caso concreto, el recurrente cuestiona que el JNE haya sustentado
su decisión en el literal h
del artículo 72 del RIC, por considerar que su formulación es
genérica y, por ende, contraria al principio de tipicidad. Al
respecto, debe recordarse que la disposición mencionada señala
expresamente:
Artículo
72.- El alcalde y/o los regidores cometen falta grave, pasible de
suspensión establecida en el artículo 25 de la Ley Orgánica de
Municipalidades, en los siguientes supuestos:
[…]
h.
Incumplir el miembro del Concejo de las normas [sic] establecidas en
el presente reglamento.
En
vista de que no es la primera vez que este órgano colegiado se
encuentra ante procedimientos de suspensión en los cuales la
cuestión controvertida radica en la tipificación de la falta grave
como infracción del RIC, es
necesario que se realicen algunas referencias a su jurisprudencia, a
efectos de evaluar su actualidad y, al mismo tiempo, determinar si
pueden ser de aplicación en el caso concreto.
En
la Resolución
N.° 0409-2009-JNE, se señaló una serie de parámetros para la
actuación sancionadora de los concejos municipales al momento de
imponer la suspensión a uno de sus miembros.
Se dijo allí que “las faltas deben estar señaladas expresamente
en el respectivo reglamento interno del concejo municipal. Este
señalamiento comporta la descripción de la conducta que debe haber
realizado el miembro del concejo municipal, que debe de cumplirse y
verificarse antes de ser objeto de sanción”. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que la no confirmación de la decisión del
Concejo Distrital de La Florida fue causada, en estricto, porque el
RIC no había sido publicado según las condiciones señaladas en la
LOM (artículo 44), en tanto ordenanza municipal.
Asimismo,
en la Resolución N.° 0643-2009-JNE, este órgano colegiado señaló
que la norma del RIC del Concejo Provincial de Huaraz que prohibía,
bajo sanción de suspensión, “incumplir las normas establecidas
en el presente reglamento” era atentatoria del principio de
tipicidad. Se dijo allí también lo siguiente:
Para
saber qué conducta sería pasible de sanción de suspensión, el
destinatario de la norma tendría que conocer los 94 artículos, 3
disposiciones complementarias y 1 disposición transitoria que
conforman el reglamento. Por lo demás, es claro que no todas estas
hacen referencia a conductas que deban realizar los miembros del
concejo o, en todo caso, solo pueden ser deducidas luego de una
comparación y concatenación de varias disposiciones. Tal forma de
tipificar no es precisa y, por tanto, no puede servir de parámetro
normativo para la aplicación de sanción de suspensión por
infracción grave.
Debe
notarse que la norma municipal del literal a
del artículo 91 del RIC del Concejo Provincial de Huaraz
(“Incumplir las normas establecidas en el presente reglamento”)
es casi idéntico con el literal h
del RIC del Concejo Distrital de Puente Piedra (“incumplir el
miembro del concejo de las normas [sic] establecidas en el presente
reglamento”), por lo que, en principio, serían aplicables al
presente caso las mismas consideraciones ya expuestas.
Sin
embargo, este Supremo Tribunal Electoral considera, a la luz de la
experiencia acumulada, que dicho
criterio debe ser reevaluado,
por cuanto es necesario tener en cuenta las consideraciones que se
pasan a exponer.
En
primer lugar, los
destinatarios de esta clase de normas no son ciudadanos respecto de
los cuales se pueda ejercer una tajante diferenciación con la
entidad
de la Administración Pública que es competente para imponer la
sanción. Entonces, en virtud de la LOM, los
alcaldes y regidores son integrantes del concejo municipal,
que es precisamente la instancia que aprueba la norma que establece
la infracción y la encargada de aplicarla.
En
segundo lugar, el principio
de tipicidad no puede operar hasta el extremo de exigir que la
conducta sea concretamente detallada y establecida en la norma.
Ello supondría no solo una evidente dificultad de tipificación,
sino que cualquier intento siempre sería insuficiente frente a las
muchas posibilidades de actuación por parte de las autoridades
municipales. De hecho, el
legislador municipal del RIC nunca podrá prever todas y cada una de
las circunstancias que han de rodear la actuación de los alcaldes o
regidores,
y que resulten perjudiciales para la gestión municipal, como para
establecerlas normativamente, a efectos de garantizar la eficacia del
principio de tipicidad. De allí que se
admitan ciertos grados de indeterminación que no ponen en riesgo el
principio
antes aludido.
En
tercer lugar, no debe perderse de vista que cuando el
artículo 25, numeral 4, de la LOM
establece que la suspensión procede como sanción impuesta por falta
grave no solo impone
un deber, al momento de redactar el RIC, de consagrar como tales a
las conductas que sean especialmente lesivas, tal como se dijo en la
Resolución N.° 409-2009-JNE, sino también
la exigencia, dirigida al órgano aplicador, de calificar la conducta
del alcalde o regidor de acuerdo con la lesividad que comportan a
los valores y principios de la actuación municipal.
En
cuarto lugar, no resulta del todo incoherente permitir que la
conducta
considerada como falta grave sea objeto de sanción luego de una
concatenación normativa, si es que esta no resulta en extremo
dificultosa
o si es que la norma referida se encuentra dentro de la misma
disposición normativa, más aún si se dirige a quienes, por su
función, están obligadas a conocerlas.
Por
lo dicho, el
incumplimiento del RIC sí puede constituir una conducta pasible de
ser considerada falta grave y merecer una sanción de suspensión
por
cuanto: a) es obvio que los
alcaldes y regidores han de conocer el RIC,
en tanto norma que regula su actuación y la del órgano de gobierno
municipal que integran; b) por lo mismo, tiene
el deber de respetar lo que el RIC disponga,
más aún si ocupan un cargo representativo que supone la necesidad
de respeto a la legalidad más básica y próxima a su actuación,
como lo es la normativa interna que establece sus deberes de
actuación, y c) la conducta que describe es el incumplimiento de
las normas de las disposiciones del RIC, por lo que la presunta
generalidad es salvada si como correlato el órgano aplicador
determina que la conducta realizada, además de infractora del RIC,
afecta los valores y principios de la actuación municipal.
En
el específico caso del alcalde del Concejo Distrital de Puente
Piedra, tal como se expuso en la Resolución N.° 0485-2011-JNE, se
infringió el artículo 51 del RIC al haber considerado como
aprobada la propuesta de modificación del propio RIC por mayoría
simple, a pesar de que dicha disposición establecía que ello solo
era posible si se obtenía el voto aprobatorio de los dos tercios
del número legal de regidores.
Tal
actuación no solo es contraria al mencionado artículo 51 del RIC,
sino también al elemental principio de proscripción de la
arbitrariedad que supone que las autoridades municipales han de
guiar su actuación de acuerdo a la normativa municipal, más aún
si conforme al RIC, la votación obtenida por la propuesta
modificatoria suponía su rechazo y, por ende, la emisión de un
acuerdo de concejo de tipo desaprobatorio. Por lo mismo, el alcalde
ha traicionado la confianza del conjunto de regidores que emitió su
voto frente a la propuesta modificatoria al momento de aprobar un
acuerdo que contradijo tal votación.
Conforme
se ha demostrado hasta el momento, una
norma que consagre como falta grave al incumplimiento o infracción
al RIC no atenta contra el principio de tipicidad,
sobre la base de las consideraciones antes expuestas. Dicho
parecer será de aplicación por este Supremo Tribunal Electoral en
casos análogos al presente y deberá constituir, asimismo,
parámetro de actuación de los concejos municipales en todo el
país.
Respecto
a la eficacia del artículo 51 del RIC
Un
argumento adicional del recurso extraordinario se refiere a la
supuesta ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 51 del RIC,
por lo que en opinión del recurrente no puede ser considerada norma
de referencia sobre la cual fundar una probable infracción del RIC
como falta grave merecedora de suspensión.
En
su razonamiento, el recurrente expone que la LOM (artículo 17)
solamente permite exigir el quórum calificado de los dos tercios de
miembros del concejo municipal para la imposición de la sanción de
vacancia (artículo 23), el cese del gerente municipal (artículo 27)
o la aprobación de la cesión, donación o concesión de bienes
municipales (artículo 66); razón por la cual, los demás acuerdos
que puedan tomar sus miembros podrán aprobarse por mayoría simple.
Por ello, la consagración de la necesidad de alcanzar los dos
tercios de votos para la modificación o aprobación de un nuevo RIC,
como establece el artículo 51 del RIC de Puente Piedra, es contraria
a la ley, por lo que en virtud de los artículos 38, 51 y 138 de la
Constitución y conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional
en el expediente N.° 3741-2004-AA/TC, no pueden ser aplicables por
un órgano de carácter administrativo, como la alcaldía.
A
juicio de este Supremo Tribunal Electoral, dicha argumentación
puede resultar sólida, en tanto sea admisible la interpretación
del artículo 17 de la LOM que el recurrente propone, según la cual
solamente las tres ocasiones en la que la esta norma expresamente
prevé exigible el quórum calificado de los dos tercios impide que
los concejos municipales en sus respectivos RIC puedan exigir
votaciones distintas a la mayoría simple para la adopción de sus
acuerdos; sin embargo, ello no puede dar lugar al quebrantamiento de
la legalidad así establecida.
En
efecto, puede
que los órganos administrativos estimen que determinada norma es
ilegal o inconstitucional, pero tal consideración no puede suponer
una habilitación para su desconocimiento, desobediencia de lo que
ella prescribe o, en fin, para que guíen su actuación de acuerdo
con las normas que sí considera legales o constitucionales.
Permitir esto supondría resquebrajar no solo el principio de
legalidad (el cual, ciertamente, puede ser dejado de lado en
atención al de supremacía constitucional), sino también porque
comportaría un grado de discrecionalidad en extremo peligroso en
manos de las entidades de la Administración Pública,
tanto más si las razones del apartamiento de la norma reglamentaria
se basan en la oscuridad o ambigüedad de la norma legal o en la
indeterminación propia de las normas constitucionales.
Así,
si
el alcalde consideraba que el artículo 51 del RIC era contraria a
la Constitución o la LOM, debió utilizar el mecanismo que el
ordenamiento establece para la impugnación normativa
(tal como la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo
200, inciso 4 de la Constitución, concordante con el artículo 77 y
79 del Código Procesal Constitucional dirigida contra la Ordenanza
N.° 168-MDP que aprobó dicho RIC), en
busca de su expulsión del ordenamiento jurídico, pero de ningún
modo es permisible su abierta y llana desobediencia a lo prescrito.
Por lo demás, incluso en atención a la jurisprudencia
constitucional citada por el recurrente, la
inaplicación de la norma inconstitucional no se encuentra exenta de
limitaciones y condiciones que bajo ningún supuesto se relacionan
con la actuación desarrollada por el alcalde
de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra.
En
esa medida, resulta claro que el alcalde
Esteban Felizardo Monzón Fernandez se encontraba vinculado al
artículo 51 del RIC y a la decisión, conforme a ella, adoptada por
el concejo municipal en su conjunto, por lo que su desconocimiento y
actuación en contra de ella supuso una infracción del RIC y la
constatación de la comisión de falta grave pasible de sanción
de suspensión.
Finalmente,
en ejercicio de la atribución que le otorga el artículo 24 de la
Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, al haberse
producido discordia en la adopción de esta decisión, corresponde
dirimir al Presidente del colegiado y, puesto los actuados en su
conocimiento, emite voto confirmando su voto ordinario.
Por
lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus
atribuciones,
RESUELVE,
POR MAYORÍA,
Artículo
único.- Declarar
INFUNDADO el
recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la
tutela procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzón contra la
Resolución N.° 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011.
Regístrese,
comuníquese y publíquese.
SS.
SIVINA
HURTADO
DE
BRACAMONTE MEZA
Bravo
Basaldúa
Secretario
General fvp
