Texto completo de la Resolución 485-2011 que suspende al Alcalde de Puenta Piedra

Resolución 0485-2011-JNE

Expediente N.° J-2011-0177

Lima, ocho de junio de dos mil once

VISTO en audiencia pública de fecha 8 de junio de 2011, el recurso de apelación interpuesto por Juvenal Malquichagua Cosme y Edwin Genaro Vicente Muñoz contra el Acuerdo de Concejo N.° 013-2011/CDPP, que rechazó el pedido de suspensión contra Esteban Felizardo Monzón Fernández, alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima, por la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y oídos los informes orales.



ANTECEDENTES



Mediante el Acuerdo de Concejo N.° 003-2011/CDPP, de fecha 13 de enero de 2011, se resolvió desaprobar la moción presentada por el alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, que proponía un nuevo Reglamento Interno de Concejo, debido a que cinco regidores votaron a favor y seis regidores en contra. Contra dicho acuerdo, Donato Díaz Ayala y otros regidores interpusieron reconsideración con fecha 18 de enero de 2011. Asimismo, mediante escrito de fecha 28 de enero de 2011, Juvenal Malquichagua Cosme formuló observaciones a la reconsideración presentada. En sesión ordinaria de concejo municipal de Puente Piedra, de fecha 31 de enero de 2011 (fojas 182 a 192), se trató la reconsideración y la solicitud de observaciones a la misma; se emitió el Acuerdo de Concejo N.° 006-2011/CDPP, de fecha 31 de enero de 2011, mediante el cual se dejó sin efecto el Acuerdo de Concejo N.° 003-2011/CDPP y la Ordenanza N.° 168-CDPP, y se aprobó un nuevo reglamento interno del concejo.



A través de dos escritos del 18 de febrero de 2011, Juvenal Malquichagua Cosme y Edwin Genaro Vicente Muñoz presentaron solicitud de suspensión contra Esteban Felizardo Monzón Fernández, alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra. Dicha solicitud se fundamentó en que el alcalde mencionado incurrió en las faltas graves establecidas en el artículo 72, literales d, g y h, del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Puente Piedra (en adelante, RIC) aprobado mediante la Ordenanza N.° 168-MDPP, por los hechos siguientes:



- Emitir el Acuerdo de Concejo N.° 003-CDPP, mediante el cual se desaprobó la moción de un nuevo RIC presentada por el alcalde. Este es un acto de gobierno contrario a su naturaleza, por emitirse sin que alcanzara una votación mayoritaria.



- Admitir a trámite la reconsideración que extemporáneamente se interpuso contra el acuerdo mencionado y declararla fundada sin contar con la votación requerida.



- Extralimitarse en sus funciones cuando no autorizó el uso de la palabra a Juvenal Malquichagua Cosme en el momento en que este pretendió sustentar los motivos por los que no se debió admitir la reconsideración mencionada, en la sesión ordinaria de concejo de fecha 31 de enero de 2011.



- Haber aprobado en sesión ordinaria de concejo de fecha 31 de enero de 2011 acuerdos que sin que estos contaran con el número de votos necesarios para su validez, puesto que no alcanzaron los siete votos exigidos por el RIC.



Mediante el Acuerdo de Concejo N.° 013-2011/CDPP, de fecha 12 de marzo de 2011, el Concejo Distrital de Puente Piedra rechazó el pedido de suspensión contra Esteban Felizardo Monzón Fernández.



El 25 de marzo de 2011, Juvenal Malquichagua Cosme y Edwin Genaro Vicente Muñoz interpusieron recurso de apelación contra el Acuerdo N.° 013-2011/CDPP, alegando que no se les había informado que en la sesión ordinaria de concejo de fecha 12 de marzo de 2011 (fojas 82 a 95), se trataría el pedido de suspensión contra el alcalde mencionado. Además, se alegó que el acuerdo apelado adolece de motivación.



CONSIDERANDOS



Delimitación temporal de la vigencia de los sucesivos reglamentos internos del Concejo Distrital de Puente Piedra

1. A efectos de emitir pronunciamiento en la presente causa, es menester dejar claramente establecidos los alcances temporales de la vigencia de los diversos reglamentos internos de Concejo aprobados entre diciembre de 2010 y febrero de 2011. Ello permitirá determinar el marco legal aplicable respecto de los cuales se han de evaluar no solo la conducta del alcalde cuya suspensión se solicita, sino también la regularidad del procedimiento que se ha seguido en la tramitación de la propia solicitud de suspensión.

- Así, mediante Ordenanza N.° 022-MDPP, de fecha 13 de febrero de 2004, fue aprobado el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Puente Piedra, el mismo que sirvió de norma de actuación para el concejo municipal del periodo 2007 - 2010.



- El 29 de diciembre de 2010, días antes del término del correspondiente periodo municipal, fue emitida la Ordenanza N.° 168-MDPP, la que aprueba un nuevo Reglamento Interno del Concejo Distrital de Puente Piedra. Es esta norma regulatoria bajo la cual asumen y ejercen sus cargos, inicialmente, las nuevas autoridades elegidas para el periodo municipal 2011-2014.



- Por último, en la sesión del 31 de enero de 2011 fue aprobado el Acuerdo N.° 006-2011/CDPP un nuevo Reglamento Interno de Concejo Municipal, el cual es publicado después mediante Ordenanza N.° 171-MDPP.

1. A partir de esta distinción, deben precisarse dos cosas: a) que el trámite de la solicitud de suspensión, presentada en fecha 18 de febrero de 2011, se realiza bajo las reglas de procedimiento contenidas en el RIC aprobado mediante Acuerdo N.° 006-2011/CDPP, materializado en la Ordenanza N.° 171-MDPP, del 31 de enero de 2011; b) que los hechos por los que se solicita la suspensión ocurrieron bajo la vigencia del RIC aprobado el 29 de diciembre de 2010 (Ordenanza N.° 168-MDPP), vigente hasta el 31 de enero de 2011.

Respecto al tratamiento de la solicitud de suspensión en la sesión del 12 de marzo de 2011 a pesar de no constar en agenda

1. De manera preliminar al pronunciamiento de este Supremo Tribunal Electoral sobre los hechos que son materia de la solicitud de suspensión contra el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández, debe atenderse al cuestionamiento del apelante, según el cual el Acuerdo N.° 013-2011/CDPP, del 12 de marzo de 2011, adolece de nulidad debido a que fue adoptado en una sesión ordinaria que no tenía por objetivo tratar la solicitud de suspensión.
2. En efecto, de la citación cursada a los regidores en fecha 8 de marzo de 2011 por la secretaria general de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra se anota como agenda a tratar la autorización al alcalde para la suscripción de un convenio de financiamiento entre la municipalidad y diversas entidades, sin que se haga mención al tratamiento de la solicitud de suspensión interpuesta en su contra.
3. Sin embargo, aun cuando no estuvo en la agenda previamente establecida de la sesión ordinaria del 12 de marzo de 2011, en la estación de despacho se dio lectura a las solicitudes de suspensión interpuestas y se dispuso que estas pasaran a estación de orden del día para su discusión y votación precisamente porque asistió la totalidad de integrantes del concejo municipal y en virtud del artículo 31 del RIC, sin que se registre oposición alguna de los regidores, incluidos los apelantes.
4. Adicionalmente, debe señalarse que dichos regidores tampoco expresaron oposición alguna al momento en que fue debatida y votada la suspensión. De esto se concluye que convalidaron el tratamiento procedimental que se le estaba dando a sus solicitudes de suspensión, más aún cuando se encontraban presentes la totalidad de miembros del concejo, por lo que el posible defecto de tramitación no puede ser alegado en esta instancia jurisdiccional.

Sobre la emisión del Acuerdo N.° 003-CDPP, que rechaza la propuesta de modificación del reglamento interno de concejo

1. El primer hecho alegado por el solicitante de la suspensión se refiere a la emisión del Acuerdo N.° 003-2011-CDPP, por el que se rechaza la propuesta de modificación del RIC. A juicio del solicitante, la emisión de un acuerdo, como documento formal, solo puede efectuarse cuando el concejo municipal adopta una decisión favorable respecto de la proposición, informe o dictamen sometido a su evaluación. Así, en la sesión de concejo municipal del 13 de enero de 2011, se rechazó la propuesta de modificación del RIC, lo cual significaba la inexistencia de acuerdo alguno, en opinión del solicitante de la suspensión. Por ello, al haber emitido el Acuerdo de Concejo N.° 003-2011-CDPP, el alcalde habría infringido el RIC y, por ende, habría incurrido en causal de suspensión de su cargo.
2. En efecto, en la sesión del 13 de enero de 2011 se sometió a votación, ante la totalidad de miembros del concejo municipal, la propuesta de modificación del RIC, la cual obtuvo cinco votos a favor y seis en contra; es decir, no alcanzó el quórum exigido para que la modificación se produzca. Sin embargo, a juicio de este Supremo Tribunal Electoral, es claro que cuando se desaprueba una propuesta, dicho rechazo ha de manifestarse también en acuerdo de concejo, en tanto acto administrativo que expresa la manifestación de voluntad de la corporación municipal, representada por el concejo municipal en tanto máximo órgano de gobierno (artículos 4 y 5 de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en adelante LOM).
3. Por ello no hay nada de ilegal o antirreglamentario en la emisión del Acuerdo N.° 003-2011/CDPP, por cuanto este expresa “desaprobar la moción presentada por el señor alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, y en consecuencia, desaprobar el proyecto de ordenanza que proponía el nuevo reglamento interno de concejo”.
4. En esa medida, la solicitud de suspensión sustentada en este hecho, la emisión del Acuerdo N.° 003-2011/CDPP debe ser desestimado por no constituir abuso o extralimitación de sus facultades de alcalde ni una infracción al RIC ni al ordenamiento jurídico aplicable a las municipalidades.

Sobre el trámite a la solicitud de reconsideración de acuerdo de concejo desaprobatorio

1. El apelante señala también como hecho que sustenta la suspensión, al trámite dado por el alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra. Así, refiere que el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández cometió una serie de irregularidades:

- Tramitó el pedido de reconsideración planteado por un grupo de regidores contra el ya mencionado Acuerdo de Concejo N.° 003-2011-CDPP, pese a que fue presentado de manera extemporánea.



- No se dio oportunidad a los regidores que sostenían la improcedencia de la petición de reconsideración para que expongan sus argumentos antes de someterla a votación.

1. Al respecto, debe señalarse que según la secuencia de hechos que de puede apreciar del expediente, el 18 de enero de 2011 cinco regidores solicitaron la reconsideración del Acuerdo de Concejo N.° 003-2011-CDPP, que rechazó la propuesta de modificación del RIC. Seguidamente, el día 28 de enero del 2011 cuatro regidores solicitaron colocar dentro de la orden del día de la sesión ordinaria programada para el 31 el análisis de la improcedencia del pedido de reconsideración por considerarlo extemporáneo.
2. En la sesión ordinaria del concejo municipal del 31 de enero de 2011, con la presencia de once regidores, cuyas actas obran en el expediente, se aprecia que el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández, luego de la lectura del punto de agenda correspondiente, dispone el pase inmediato a votación de la improcedencia del pedido de reconsideración por extemporáneo. Luego de ello interviene el regidor Luis Alberto Francisco Huárez, quien solicita que se otorgue el uso de la palabra al regidor Juvenal Malquichagua Cosme para que exponga los argumentos sobre la improcedencia de la reconsideración solicitada, a lo que el alcalde manifiesta: “Precisamente, por eso primero vamos a someter a votación si se admite la moción prestada [sic] por el regidor Malquichagua para que sustente su pedido […] los regidores que estén a favor de la moción sírvanse levantar la mano […]”.
3. El artículo 55 del RIC, contenido en la Ordenanza N.° 168-MDPP, establece:

El veinte por ciento de los miembros hábiles del concejo pueden solicitar la reconsideración respecto de los acuerdos y dentro del tercer día hábil contado a partir de la fecha en que se adoptó el acuerdo. Igualmente con el mismo número de miembros y en el término de un día contado a partir de la fecha en que se acordó, procede reconsideración respecto de ordenanzas. La reconsideración presentada pasará directamente a la orden del día, de la sesión ordinaria siguiente a la que se tomó el acuerdo reconsiderado.

1. En primer lugar, conforme se aprecia del expediente, la solicitud de reconsideración fue presentada el 18 de enero de 2011 por los regidores Donato Díaz Ayala, Fernando Carmona Gonzaga, Pedro Jorge Cruz Soto, Maura Bocanegra Vásquez de Serrano e Irma Antonia Palacios Villafane. A partir de allí se establece claramente que, en vista de que el 13 de enero de 2011 se adoptó el acuerdo de concejo que rechazó la modificación del reglamento, los tres días de plazo para solicitar la reconsideración vencieron el 18 de enero, toda vez que 15 y 16 de ese mes fueron sábado y domingo, días inhábiles. En esa medida, la solicitud de reconsideración del Acuerdo de Concejo N.° 003-2011-CDPP no fue extemporánea.
2. En segundo lugar, si bien de la lectura del acta de la sesión ordinaria de concejo del 31 de enero de 2011 se aprecia que el regidor Luis Alberto Francisco Huárez solicita que se conceda la palabra al regidor Juvenal Malquichagua Cosme para que exponga los fundamentos de la improcedencia de la reconsideración, frente a lo cual el alcalde sometió directamente a votación, es claro que una petición de ese tipo no podía prosperar. En efecto, de acuerdo con el artículo 55 glosado, los pedidos de reconsideración, presentados de manera oportuna y por el número suficiente de regidores, “pasará directamente a la orden del día”, con lo cual cualquier intento de entorpecimiento estará destinada irremediablemente al fracaso. Por ello, no hay aquí exceso o abuso de las atribuciones del alcalde como director de debates en las sesiones de concejo, por cuanto se deduce que la solicitud de improcedencia del pedido de reconsideración era abiertamente contrario al RIC, con lo cual lo que este hizo fue precisamente viabilizar lo dispuesto en su artículo 55.
3. Consecuentemente, el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández no ha abusado de sus atribuciones ni ha infringido el RIC o el ordenamiento jurídico aplicable a las municipalidades cuando dio trámite al pedido de reconsideración del Acuerdo de Concejo N.° 003-2011-CDPP, razón por la cual debe desestimarse la solicitud de suspensión referida a estos hechos.

Sobre la modificación del RIC mediante quórum aprobatorio distinto al legalmente exigido

1. Finalmente, también es materia de la solicitud de suspensión la emisión del Acuerdo de Concejo N.° 006-2011/CDPP por la que se aprueba la modificación del RIC, a pesar de que en la sesión del 31 de enero de 2011 no se alcanzó el quórum para que la adopción de un acuerdo favorable.
2. En efecto, conforme se aprecia del acta de sesión ordinaria de concejo municipal del 31 de enero de 2011, una vez rechazada la improcedencia del trámite del pedido de reconsideración, fue sometida a votación la modificación del RIC, se obtuvo el siguiente resultado: seis a favor y cinco en contra. Seguidamente, conforme se nota de la misma acta, fue emitido el Acuerdo de Concejo N.° 006-2011/CDPP y, posteriormente, se aprueba la Ordenanza N.° 171-MDPP que contiene el nuevo RIC de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra.
3. El cuestionamiento radica en el efecto que se deriva de la votación alcanzada a la moción de reconsideración. Es claro, por ello, que la adopción de acuerdos de concejo debió sujetarse a lo establecido en el tercer párrafo artículo 51 del RIC aprobado por Ordenanza N.° 168-MDPP, cuyo texto señala:

La modificación o derogación del presente Reglamento Interno del Concejo de la Municipalidad de Puente Piedra se acuerda con el voto conforme o favorable de más de los dos tercios del número legal de regidores que integran el concejo municipal.

1. Teniendo en cuenta que los regidores son en total once, el quórum exigible para la modificatoria o derogación del RIC era de ocho regidores (más de los dos tercios), suma que no se alcanzó en la reconsideración votada el 31 de enero de 2011. En esa medida, la adopción del Acuerdo N.° 006-2011/CDPP fue realizada en contravención de lo establecido en el RIC entonces vigente, lo cual ha dado lugar a la posterior publicación de la Ordenanza N.° 171-MDPP con un nuevo texto del RIC.
2. Dicha actuación del alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández debe ser analizada conforme a lo establecido en el artículo 72 del mencionado reglamento, especialmente de cara al régimen de suspensión de autoridades municipales previstas en la LOM.

Análisis de la comisión de falta grave dispuesta en el RIC por parte del alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra

1. La Ley Orgánica de Municipalidades establece que el cargo de alcalde o regidor se suspende, entre otras, “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal” (inciso 4 del artículo 25). Ello quiere decir que el legislador deriva en la máxima autoridad municipal respectiva dos competencias: tipificar las conductas consideradas como graves y determinar su acaecimiento por parte de algún miembro del concejo municipal.
2. El Concejo Municipal de Puente Piedra, mediante Ordenanza N.° 168-MDPP, estableció que constituyen faltas graves, entre otras, las siguientes:

[…]d) El abuso o la extralimitación de facultades en el ejercicio del cargo de regidor o alcalde […].


g) Incurrir el miembro del Concejo Municipal en infracción a la Ley Orgánica de Municipalidades, leyes, decretos supremos o reglamentos aplicables a las municipalidades.


[…]h) Incumplir el miembro del Concejo de las normas establecidas en el presente reglamento.

[…]Los hechos que se acaban de exponer se relacionan, evidentemente, con la causal establecida en el literal h del citado artículo 72 del RIC. En efecto, es claro que existió una infracción al artículo 51 del RIC desde el momento que en lugar de considerar, nuevamente, rechazada la modificación debido a que no se alcanzó el quórum necesario, se emitió el Acuerdo N. 006-201/CDPP que aprobó la reconsideración y el nuevo RIC, lo cual dio lugar a la posterior publicación de la Ordenanza N.° 171-MDPP.

1. Así, el incumplimiento del RIC por parte del alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández, exigido como falta grave pasible de suspensión, se acredita desde el otorgamiento de una consecuencia jurídica distinta a la prevista en el propio RIC para la votación alcanzada en la sesión del 31 de enero de 2011, respecto de la reconsideración de la propuesta modificatoria reglamentaria. Así, una decisión conforme a derecho hubiera significado la adopción de un acuerdo de concejo en sentido inverso, es decir, por la desaprobación de la propuesta de modificación del RIC, lo cual no fue realizado por el alcalde, sino que, antes bien, consideró aprobada la modificación, materializándola en el Acuerdo de Concejo N.° 006-2011/CDPP.
2. De este modo se comprueba que el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández ha incurrido en la falta grave establecida en el numeral h del artículo 72 del RIC, por lo que corresponde declarar la suspensión de su cargo, conforme lo señala el numeral 4 del artículo 25 de la LOM.
3. Al margen de lo anterior, es claro que la conclusión a la que arribó el Jurado Nacional de Elecciones respecto a la adopción del Acuerdo N.° 006-2011/CDPP en violación a la normativa establecida no conlleva la declaración de su invalidez formal ni mucho menos de la eficacia del nuevo RIC contenido en la Ordenanza N.° 171-MDPP, ni de los actos que en función de su aplicación se han realizado, como acuerdos u ordenanzas. Las facultades de este Supremo Tribunal Electoral estipuladas en la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica (Ley N.° 26486), no alcanzan a la invalidación de los actos municipales de tipo normativo como el RIC, sino únicamente a aquellas relacionadas directamente con los procedimientos de vacancia o suspensión dispuestas en la LOM.
4. Por ello, se hace necesario disponer la remisión de los actuados al Consejo de Defensa Jurídica del Estado, para que evalúe la posible interposición de demanda ante las autoridades judiciales competentes respecto de la validez del Acuerdo N.° 006-2011/CDPP y de la Ordenanza N.° 171-MDPP. Adicionalmente, debe dejarse establecido que el RIC aprobado mediante las normas antes señaladas mantiene su vigencia en tanto el órgano judicial respectivo no declare su invalidez o el propio concejo municipal apruebe uno nuevo.

La duración máxima de la suspensión

1. La última cuestión por determinar es la duración de la suspensión del cargo de alcalde que se debe imponer a Esteban Felizardo Monzón Fernández como consecuencia de la comisión de falta grave.

Si bien el RIC establece que la suspensión del cargo de alcalde o regidor puede ser declarada hasta por tres meses, este Supremo Tribunal Electoral es de la opinión que este, cuando fuera aplicable, no puede ser superior a 30 días. La razón de ello estriba en que también se trata del plazo máximo aplicable para el otorgamiento de las licencias, conforme al artículo 25, inciso 2, de la LOM. Así, se debe comprender que este es el plazo establecido por el legislador como máximo para el alejamiento de la función edil, luego del cual correspondería la declaración de su vacancia, conforme al artículo 22, inciso 4, de la misma LOM.

1. En esa medida, conforme a lo expuesto, el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández debe ser suspendido por 30 días a partir de la notificación de la presente resolución, debiendo asumir el cargo, por dicho periodo, el primer regidor del Concejo Municipal de Puente Piedra. Consecuentemente, debe acreditarse temporalmente al candidato no proclamado de su misma lista de candidatos en las pasadas elecciones municipales.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,







RESUELVE, POR MAYORÍA,



Artículo primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Juvenal Malquichagua Cosme y Edwin Genaro Vicente Muñoz; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo N.° 013-2011/CDPP, de fecha 12 de marzo de 2011, que rechazó la solicitud de suspensión del cargo de alcalde que ejerce Esteban Felizardo Monzón Fernández; REFORMÁNDOLO, declarar la SUSPENSIÓN del cargo de alcalde que ejerce Esteban Felizardo Monzón Fernández en el Concejo Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima, por el plazo de treinta (30) días naturales.



Artículo segundo.- CONVOCAR a Donato Díaz Ayala, para que asuma provisionalmente el cargo de alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima, y OTORGAR las credenciales correspondientes, mientras dure la suspensión de Esteban Felizardo Monzón Fernández.



Artículo tercero.- CONVOCAR a Gaddy Leandra Villafuerte Portella, candidata no proclamada de la organización política Siempre Unidos, para que asuma provisionalmente el cargo de regidora del Concejo Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima; y OTORGAR las credenciales correspondientes, mientras dure la suspensión de Esteban Felizardo Monzón Fernández.



Artículo cuarto.- REMITIR copias certificadas de los actuados al Consejo de Defensa Jurídica del Estado, con la finalidad de que este evalúe la procedencia de la interposición de las acciones judiciales a las que se refiere el fundamento 29 de la presente resolución.



SS.



SIVINA HURTADO



PEREIRA RIVAROLA




DE BRACAMONTE MEZA