NUEVA RESOLUCION DEL JNE SOBRE EL CASO DE LA SUSPENSION DEL ALCALDE MONZON DE PUENTE PIEDRA, EN EL QUE SE ESTABLECE UN NUEVO PRECEDENTE RESPECTO DE LA TIPICIDAD DE LA CAUSAL INVOCADA PARA SU SUSPENSION

Jurado Nacional de Elecciones

Resolución N.° 0680-2011-JNE

 

Expediente N.° J-2011-0177

Lima, nueve de agosto de dos mil once

VISTO, en audiencia pública, de fecha 9 de agosto de 2011, el recurso extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzón Fernández contra la Resolución N.° 0485-2011-JNE que, revocando el Acuerdo de Concejo N.° 013-2011/CDPP, declaró su suspensión del cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, provincia y departamento de Lima.

ANTECEDENTES

Referencia sumaria a la resolución del Jurado Nacional de Elecciones

Mediante Resolución N.° 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011, el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, JNE) declaró la suspensión de Esteban Felizardo Monzón Fernández al cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra. Dicha decisión se sustentó en los siguientes fundamentos:

- La suspensión del cargo de alcalde o regidor se encuentra prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), el cual hace referencia a la comisión de falta grave establecida en el reglamento interno del respectivo concejo municipal.

- El artículo 72 del Reglamento Interno del Concejo Distrital de Puente Piedra (en adelante, RIC), aprobado por Ordenanza N.° 0168-MDPP, establece que constituye falta grave “[literal] h. Incumplir el miembro del Concejo las normas establecidas en el presente reglamento”.

- El alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernández infringió el artículo 51 del RIC, desde el momento en que aprobó la reconsideración planteada contra el rechazo de la propuesta de modificación del RIC y emitió el Acuerdo N.° 006-2011/CDPP, por el que se aprueba el nuevo RIC, a pesar de no cumplir con el quórum aprobatorio de los dos tercios de votos de los regidores.

- Constatada la infracción del RIC al haber otorgado un efecto aprobatorio a la votación del concejo municipal en la que se discutió nuevamente la propuesta modificatoria, el alcalde ha incurrido en el supuesto de suspensión del cargo previsto en el artículo 72, literal h del RIC y, por ende, correspondió la suspensión de su cargo por 30 días.

Argumentos del recurso extraordinario

Por escrito de fecha 25 de julio de 2011, Esteban Felizardo Monzón Fernández interpone recurso extraordinario contra la Resolución N.° 0485-2011-JNE por los siguientes argumentos:

- La decisión del JNE es contraria al principio de tipicidad o taxatividad, garantía de los ciudadanos frente al derecho sancionador, por cuanto declara la suspensión sobre la base de una norma genérica, como el literal h del artículo 72 del RIC, que no permite anticipar la conducta que será materia de sanción de suspensión.

- El artículo 51 del RIC, que impone el quórum de dos tercios del número de regidores para su modificación, está viciada de ilegalidad, y por lo tanto, no puede ser exigible. Ello es así debido a que dicho quórum calificado está reservado, según el artículo 17 de la LOM, a los supuestos previstos en los artículos 23, 27 y 66 de la misma norma, fuera de los cuales solo es exigible la mayoría simple de votos. Por esta razón, el RIC no puede establecer un nuevo supuesto y contravenir la LOM. En esa medida, la emisión del Acuerdo N.° 006-2011/CDPP es respetuosa de la ley y de la Constitución, al preferir estas por sobre la norma administrativa.

CONSIDERANDOS

Respecto del principio de tipicidad

1. El principio de tipicidad, como señala el recurrente, constituye una garantía del derecho sancionador, según el cual, a grandes rasgos, se encuentra prohibida la imposición de sanción alguna, a menos que la conducta prohibida se encuentre debidamente descrita en una norma con anterioridad a la comisión de los hechos. En esa medida, el principio de tipicidad impone, en primer lugar, que el órgano legislativo solo califique como faltas o infracciones a aquellas conductas previamente descritas. En segundo lugar, dicho principio también proscribe, que los órganos encargados de aplicar las sanciones impongan sanciones si comprueban que la norma en cuestión no realiza una descripción específica de la conducta que constituye infracción o falta.

2. Por lo tanto, este principio tiene la finalidad de imponer límites a la actividad sancionadora del Estado, para evitar que se tomen decisiones arbitrarias que no se sustenten en la previa determinación de la conducta que el ciudadano debe evitar si no quiere ser objeto de la sanción estatal. En otras palabras, con la previa determinación de las conductas que constituyen infracción pasible de sanción, se busca que la ciudadanía sepa qué actividades debe omitir realizar si no desea una sanción. Solo de este modo se garantiza que la sanción estatal sea consecuencia directa del accionar personal y no de la sola voluntad estatal.

3. En el caso concreto, el recurrente cuestiona que el JNE haya sustentado su decisión en el literal h del artículo 72 del RIC, por considerar que su formulación es genérica y, por ende, contraria al principio de tipicidad. Al respecto, debe recordarse que la disposición mencionada señala expresamente:

Artículo 72.- El alcalde y/o los regidores cometen falta grave, pasible de suspensión establecida en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Municipalidades, en los siguientes supuestos:

[…]

h. Incumplir el miembro del Concejo de las normas [sic] establecidas en el presente reglamento.

4. En vista de que no es la primera vez que este órgano colegiado se encuentra ante procedimientos de suspensión en los cuales la cuestión controvertida radica en la tipificación de la falta grave como infracción del RIC, es necesario que se realicen algunas referencias a su jurisprudencia, a efectos de evaluar su actualidad y, al mismo tiempo, determinar si pueden ser de aplicación en el caso concreto.

5. En la Resolución N.° 0409-2009-JNE, se señaló una serie de parámetros para la actuación sancionadora de los concejos municipales al momento de imponer la suspensión a uno de sus miembros. Se dijo allí que “las faltas deben estar señaladas expresamente en el respectivo reglamento interno del concejo municipal. Este señalamiento comporta la descripción de la conducta que debe haber realizado el miembro del concejo municipal, que debe de cumplirse y verificarse antes de ser objeto de sanción”. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la no confirmación de la decisión del Concejo Distrital de La Florida fue causada, en estricto, porque el RIC no había sido publicado según las condiciones señaladas en la LOM (artículo 44), en tanto ordenanza municipal.

6. Asimismo, en la Resolución N.° 0643-2009-JNE, este órgano colegiado señaló que la norma del RIC del Concejo Provincial de Huaraz que prohibía, bajo sanción de suspensión, “incumplir las normas establecidas en el presente reglamento” era atentatoria del principio de tipicidad. Se dijo allí también lo siguiente:

Para saber qué conducta sería pasible de sanción de suspensión, el destinatario de la norma tendría que conocer los 94 artículos, 3 disposiciones complementarias y 1 disposición transitoria que conforman el reglamento. Por lo demás, es claro que no todas estas hacen referencia a conductas que deban realizar los miembros del concejo o, en todo caso, solo pueden ser deducidas luego de una comparación y concatenación de varias disposiciones. Tal forma de tipificar no es precisa y, por tanto, no puede servir de parámetro normativo para la aplicación de sanción de suspensión por infracción grave.

7. Debe notarse que la norma municipal del literal a del artículo 91 del RIC del Concejo Provincial de Huaraz (“Incumplir las normas establecidas en el presente reglamento”) es casi idéntico con el literal h del RIC del Concejo Distrital de Puente Piedra (“incumplir el miembro del concejo de las normas [sic] establecidas en el presente reglamento”), por lo que, en principio, serían aplicables al presente caso las mismas consideraciones ya expuestas.

8. Sin embargo, este Supremo Tribunal Electoral considera, a la luz de la experiencia acumulada, que dicho criterio debe ser reevaluado, por cuanto es necesario tener en cuenta las consideraciones que se pasan a exponer.

En primer lugar, los destinatarios de esta clase de normas no son ciudadanos respecto de los cuales se pueda ejercer una tajante diferenciación con la entidad de la Administración Pública que es competente para imponer la sanción. Entonces, en virtud de la LOM, los alcaldes y regidores son integrantes del concejo municipal, que es precisamente la instancia que aprueba la norma que establece la infracción y la encargada de aplicarla.

En segundo lugar, el principio de tipicidad no puede operar hasta el extremo de exigir que la conducta sea concretamente detallada y establecida en la norma. Ello supondría no solo una evidente dificultad de tipificación, sino que cualquier intento siempre sería insuficiente frente a las muchas posibilidades de actuación por parte de las autoridades municipales. De hecho, el legislador municipal del RIC nunca podrá prever todas y cada una de las circunstancias que han de rodear la actuación de los alcaldes o regidores, y que resulten perjudiciales para la gestión municipal, como para establecerlas normativamente, a efectos de garantizar la eficacia del principio de tipicidad. De allí que se admitan ciertos grados de indeterminación que no ponen en riesgo el principio antes aludido.

En tercer lugar, no debe perderse de vista que cuando el artículo 25, numeral 4, de la LOM establece que la suspensión procede como sanción impuesta por falta grave no solo impone un deber, al momento de redactar el RIC, de consagrar como tales a las conductas que sean especialmente lesivas, tal como se dijo en la Resolución N.° 409-2009-JNE, sino también la exigencia, dirigida al órgano aplicador, de calificar la conducta del alcalde o regidor de acuerdo con la lesividad que comportan a los valores y principios de la actuación municipal.

En cuarto lugar, no resulta del todo incoherente permitir que la conducta considerada como falta grave sea objeto de sanción luego de una concatenación normativa, si es que esta no resulta en extremo dificultosa o si es que la norma referida se encuentra dentro de la misma disposición normativa, más aún si se dirige a quienes, por su función, están obligadas a conocerlas.

9. Por lo dicho, el incumplimiento del RIC sí puede constituir una conducta pasible de ser considerada falta grave y merecer una sanción de suspensión por cuanto: a) es obvio que los alcaldes y regidores han de conocer el RIC, en tanto norma que regula su actuación y la del órgano de gobierno municipal que integran; b) por lo mismo, tiene el deber de respetar lo que el RIC disponga, más aún si ocupan un cargo representativo que supone la necesidad de respeto a la legalidad más básica y próxima a su actuación, como lo es la normativa interna que establece sus deberes de actuación, y c) la conducta que describe es el incumplimiento de las normas de las disposiciones del RIC, por lo que la presunta generalidad es salvada si como correlato el órgano aplicador determina que la conducta realizada, además de infractora del RIC, afecta los valores y principios de la actuación municipal.

10. En el específico caso del alcalde del Concejo Distrital de Puente Piedra, tal como se expuso en la Resolución N.° 0485-2011-JNE, se infringió el artículo 51 del RIC al haber considerado como aprobada la propuesta de modificación del propio RIC por mayoría simple, a pesar de que dicha disposición establecía que ello solo era posible si se obtenía el voto aprobatorio de los dos tercios del número legal de regidores.

11. Tal actuación no solo es contraria al mencionado artículo 51 del RIC, sino también al elemental principio de proscripción de la arbitrariedad que supone que las autoridades municipales han de guiar su actuación de acuerdo a la normativa municipal, más aún si conforme al RIC, la votación obtenida por la propuesta modificatoria suponía su rechazo y, por ende, la emisión de un acuerdo de concejo de tipo desaprobatorio. Por lo mismo, el alcalde ha traicionado la confianza del conjunto de regidores que emitió su voto frente a la propuesta modificatoria al momento de aprobar un acuerdo que contradijo tal votación.

12. Conforme se ha demostrado hasta el momento, una norma que consagre como falta grave al incumplimiento o infracción al RIC no atenta contra el principio de tipicidad, sobre la base de las consideraciones antes expuestas. Dicho parecer será de aplicación por este Supremo Tribunal Electoral en casos análogos al presente y deberá constituir, asimismo, parámetro de actuación de los concejos municipales en todo el país.

Respecto a la eficacia del artículo 51 del RIC

13. Un argumento adicional del recurso extraordinario se refiere a la supuesta ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 51 del RIC, por lo que en opinión del recurrente no puede ser considerada norma de referencia sobre la cual fundar una probable infracción del RIC como falta grave merecedora de suspensión.

En su razonamiento, el recurrente expone que la LOM (artículo 17) solamente permite exigir el quórum calificado de los dos tercios de miembros del concejo municipal para la imposición de la sanción de vacancia (artículo 23), el cese del gerente municipal (artículo 27) o la aprobación de la cesión, donación o concesión de bienes municipales (artículo 66); razón por la cual, los demás acuerdos que puedan tomar sus miembros podrán aprobarse por mayoría simple. Por ello, la consagración de la necesidad de alcanzar los dos tercios de votos para la modificación o aprobación de un nuevo RIC, como establece el artículo 51 del RIC de Puente Piedra, es contraria a la ley, por lo que en virtud de los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución y conforme a la sentencia del Tribunal Constitucional en el expediente N.° 3741-2004-AA/TC, no pueden ser aplicables por un órgano de carácter administrativo, como la alcaldía.

14. A juicio de este Supremo Tribunal Electoral, dicha argumentación puede resultar sólida, en tanto sea admisible la interpretación del artículo 17 de la LOM que el recurrente propone, según la cual solamente las tres ocasiones en la que la esta norma expresamente prevé exigible el quórum calificado de los dos tercios impide que los concejos municipales en sus respectivos RIC puedan exigir votaciones distintas a la mayoría simple para la adopción de sus acuerdos; sin embargo, ello no puede dar lugar al quebrantamiento de la legalidad así establecida.

15. En efecto, puede que los órganos administrativos estimen que determinada norma es ilegal o inconstitucional, pero tal consideración no puede suponer una habilitación para su desconocimiento, desobediencia de lo que ella prescribe o, en fin, para que guíen su actuación de acuerdo con las normas que sí considera legales o constitucionales. Permitir esto supondría resquebrajar no solo el principio de legalidad (el cual, ciertamente, puede ser dejado de lado en atención al de supremacía constitucional), sino también porque comportaría un grado de discrecionalidad en extremo peligroso en manos de las entidades de la Administración Pública, tanto más si las razones del apartamiento de la norma reglamentaria se basan en la oscuridad o ambigüedad de la norma legal o en la indeterminación propia de las normas constitucionales.

16. Así, si el alcalde consideraba que el artículo 51 del RIC era contraria a la Constitución o la LOM, debió utilizar el mecanismo que el ordenamiento establece para la impugnación normativa (tal como la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 200, inciso 4 de la Constitución, concordante con el artículo 77 y 79 del Código Procesal Constitucional dirigida contra la Ordenanza N.° 168-MDP que aprobó dicho RIC), en busca de su expulsión del ordenamiento jurídico, pero de ningún modo es permisible su abierta y llana desobediencia a lo prescrito. Por lo demás, incluso en atención a la jurisprudencia constitucional citada por el recurrente, la inaplicación de la norma inconstitucional no se encuentra exenta de limitaciones y condiciones que bajo ningún supuesto se relacionan con la actuación desarrollada por el alcalde de la Municipalidad Distrital de Puente Piedra.

17. En esa medida, resulta claro que el alcalde Esteban Felizardo Monzón Fernandez se encontraba vinculado al artículo 51 del RIC y a la decisión, conforme a ella, adoptada por el concejo municipal en su conjunto, por lo que su desconocimiento y actuación en contra de ella supuso una infracción del RIC y la constatación de la comisión de falta grave pasible de sanción de suspensión.

18. Finalmente, en ejercicio de la atribución que le otorga el artículo 24 de la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, al haberse producido discordia en la adopción de esta decisión, corresponde dirimir al Presidente del colegiado y, puesto los actuados en su conocimiento, emite voto confirmando su voto ordinario.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE, POR MAYORÍA,

Artículo único.- Declarar INFUNDADO el recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la tutela procesal interpuesto por Esteban Felizardo Monzón contra la Resolución N.° 0485-2011-JNE, de fecha 8 de junio de 2011.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SIVINA HURTADO

DE BRACAMONTE MEZA

Bravo Basaldúa

Secretario General fvp