Expediente N.° J-2011-00117
Lima, ocho de junio de dos mil once
VISTO, en audiencia pública de fecha 8 de junio de 2011, el recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la tutela procesal efectiva, interpuesto por Luis Felipe Pastor Iturrizaga contra la Resolución N.° 0245-2011-JNE, de fecha 26 de abril de 2011.
I. ANTECEDENTES
Hechos generales
Mediante el Acuerdo de Concejo N.° 20-2009/CDLO, de fecha 28 de mayo de 2009, el Concejo Distrital de Los Olivos acordó aceptar la invitación del Hospital Municipal de Los Olivos para la formación de una asociación sin fines de lucro (Asociación Promotora Educativa Los Olivos), que a su vez tendría como finalidad la creación de la Universidad Científica Tecnológica Municipal de Los Olivos con sede principal en el distrito de Los Olivos. Además, el referido concejo autorizó al alcalde Felipe Baldomero Castillo Alfaro para que, en nombre y representación de la Municipalidad Distrital de Los Olivos, participe en la organización y constitución de la citada asociación, pudiendo participar como miembro de los órganos de la misma, así como para que gestione, negocie y suscriba todos los documentos que fuesen necesarios para su creación.
El Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (Conafu), con fecha 24 de marzo de 2010, emitió la Resolución N.° 154-2010-CONAFU, por la que resolvió declarar improcedente de plano la solicitud de autorización de funcionamiento provisional del proyecto de Universidad Científica Tecnológica Municipal de Los Olivos, presentado por Felipe Baldomero Castillo Alfaro, presidente de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos, pues sus asociados no tenían facultades para constituirse como promotora universitaria e involucrar recursos públicos para la creación de una universidad privada. Asimismo, notificó al Órgano de Control Interno de la municipalidad a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. La asociación interpuso recurso de reconsideración contra la mencionada resolución el 11 de mayo de 2011.
Con fecha 18 de agosto de 2010, el Conafu expidió la Resolución N.° 341-2010-CONAFU, que confirmó la Resolución N.° 154-2010-CONAFU y reiteraba, entre otros argumentos, que mediante acta de sesión de la asamblea general extraordinaria de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos, de fecha 15 de diciembre de 2009, se convino un compromiso de pago de cuotas ordinarias y extraordinarias, lo que constituía un adeudamiento, el mismo que debió ser expresamente aprobado por el concejo municipal, tal como lo estipula la Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 9, numeral 24. Así, al no haberse realizado en la forma establecida por ley, constituyó un exceso al mandato conferido por el Acuerdo de Concejo N.° 20-2009/CDLO.
Luis Felipe Pastor Iturrizaga, con fecha 6 de septiembre de 2010, solicitó que se declarase la vacancia del alcalde Felipe Baldomero Castillo Alfaro, al haberse configurado la causal establecida en el artículo 22, numeral 9, de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, la LOM), puesto que habría dispuesto de bienes municipales para la creación de una universidad privada, cuando estos solo deben ser destinados para fines públicos y no para fines privados.
El Concejo Distrital de Los Olivos, a través del Acuerdo de Concejo N.° 45-2010/CDLO, de fecha 19 de octubre de 2010, declaró infundado el citado pedido de vacancia ya que consideró que el alcalde al encontrarse autorizado mediante el Acuerdo de Concejo N.° 20-2009/CDLO para que, en representación de la municipalidad, participe en la organización y constitución de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos, así como para que efectuara las gestiones correspondientes para la creación de la Universidad Científica Tecnológica Municipal de Los Olivos, no había transgredido lo dispuesto en el artículo 63 de la LOM. Asimismo, el concejo distrital señaló que el acta de sesión de la asamblea general extraordinaria que acordó aprobar una cuota mensual de los asociados de la promotora para solventar los gastos derivados de los trámites ante el Conafu, al ser un documento de uso privado y de acuerdo interno de la asociación, solo podría surtir efectos jurídicos en caso de que fuera aprobado mediante un acuerdo de concejo en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9, numeral 25, de la LOM. Además, se indicó que, por Memorándum N.° 412-2010-MDLO/OPP, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto manifestó que no se ha producido transferencia o desembolso alguno a nombre de la promotora educativa, lo que desvirtuaría lo establecido por el solicitante de la vacancia.
El peticionante de la vacancia, con escrito de fecha 11 de noviembre de 2010, formuló recurso de reconsideración contra el Acuerdo de Concejo N.° 45-2010/CDLO, a través del cual reiteró que la autoridad edil sí había dispuesto de recursos de la municipalidad al acordar que esta entidad debía efectuar un aporte mensual y una cuota extraordinaria para los trámites de autorización de funcionamiento de la universidad, conforme consta en el acta de sesión de asamblea general extraordinaria de la promotora educativa, de fecha 15 de diciembre de 2009, que afirmó anexar.
Mediante el Acuerdo de Concejo N.° 56-2010/CDLO, del 30 de diciembre de 2010, el concejo distrital declaró infundado el recurso de reconsideración mencionado, por cuanto no se adjuntó el nuevo medio probatorio invocado. En consecuencia, no existieron nuevos fundamentos para una revisión de lo resuelto en el Acuerdo de Concejo N.° 45-2010/CDLO.
Con fecha 24 de enero de 2011, el peticionante interpuso recurso de apelación contra el acuerdo de concejo que desestimó su recurso de reconsideración, sobre la base de los fundamentos esgrimidos con su solicitud de vacancia, refirió además que no se habían evaluado en forma debida las pruebas ofrecidas. En tal sentido, señaló que el concejo municipal no había cumplido con evaluar oportunamente el acta de sesión de la asamblea general extraordinaria de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos, del 15 de diciembre de 2009, a pesar de que en la solicitud presentada el 6 de septiembre de 2010 se exigió la exhibición de dicha prueba instrumental.
Referencia sumaria a la Resolución N.° 0245-2011-JNE
El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, mediante la Resolución N.° 0245-2011-JNE, de fecha 26 de abril de 2011, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por Luis Felipe Pastor Iturrizaga. En tal sentido, confirmó el Acuerdo de Concejo N.° 056-2010/CDLO, que a su vez declaró infundado el recurso de reconsideración contra el Acuerdo de Concejo N.° 45-2010/CDLO, que declaró infundado el pedido de vacancia contra el alcalde Felipe Baldomero Castillo, toda vez que consideró que no se había configurado la causal de vacancia prevista en el artículo 22, numeral 9, de la LOM.
La resolución recurrida señaló como principales fundamentos los siguientes: a) los hechos imputados, al referirse a situaciones ocurridas durante la vigencia de un periodo municipal que ya concluyó, no pueden suponer la imposición de una sanción de vacancia respecto de tales sucesos, en la medida que esta tiene por objeto separar de manera definitiva del cargo representativo al alcalde o regidor que haya incurrido en cualquiera de los supuestos señalados en el artículo 22 de la LOM, dentro del periodo de ocurrido los hechos; b) en caso de que se logre configurar la causal invocada, se remitirán los actuados para que se determine la responsabilidad en los ámbitos que corresponda, y c) sobre el caso en concreto, se determinó que la autoridad edil no había dispuesto de bienes de la Municipalidad Distrital de Los Olivos en beneficio propio o de tercero relacionado con él, por lo que la conducta imputada no se subsume dentro de las restricciones de contratación previstas en la LOM.
Argumentos del recurso extraordinario
Luis Felipe Pastor Iturrizaga interpuso recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la tutela procesal efectiva contra la Resolución N.° 0245-2011-JNE, sobre la base de los siguientes argumentos:
a. El Jurado Nacional de Elecciones no ha considerado que el alcalde Felipe Baldomero Castillo Alfaro, actualmente en funciones, es el mismo de la gestión anterior 2007-2010.
b. El Jurado Nacional de Elecciones no ha respetado sus propios criterios, contenidos en innumerables pronunciamientos de casos similares de vacancia, tales como las resoluciones 171-2009-JNE, 300-2009-JNE y la 009-2011-JNE.
c. La decisión impugnada pasó por alto el hecho comprobado y reconocido de que el alcalde usó en forma indebida y deliberada los recursos públicos, destinándolos a constituir y gestionar el funcionamiento de una persona jurídica de derecho privado que tenía como objeto lograr la creación de una universidad privada. Es irrelevante el hecho de que se evidencie voluntad de obtener provecho personal de la transacción irregular.
d. El Jurado Nacional de Elecciones no ha respetado su propio precedente contenido en la Resolución N.° 171-2009-JNE, negándose a sancionar el hecho comprobado y reconocido de que el alcalde no solo ha transgredido la ley vigente, sino que también ha ejecutado personalmente todos los actos materiales necesarios para la constitución de una persona jurídica de derecho privado, que el mismo preside, con la finalidad de constituir y poner en marcha una universidad privada usando recursos municipales de naturaleza pública y que solo deben ser destinados para la prestación de servicios públicos locales.
II. CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
En el recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la tutela procesal efectiva, la cuestión discutida es la posible violación de los mencionados principios por parte de una decisión del JNE, en este caso, la Resolución N.° 0245-2011-JNE.
III. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Aspectos generales
1. La Constitución Política de 1993, en su artículo 139, numeral 3, reconoce que son principios y derechos de la función jurisdiccional: “La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha definido el debido proceso como un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genéricos, tanto en lo que respecta a los ámbitos sobre los que se aplica como en lo que atañe a las dimensiones sobre las que se extiende.
2. En ese sentido, a pesar de que el artículo 181 de nuestra Ley Fundamental señala que las resoluciones en materia electoral del Jurado Nacional de Elecciones son dictadas en instancia final y definitiva, y son de carácter irrevisable e inimpugnable, este órgano colegiado, mediante la Resolución N.° 306-2005-JNE, instituyó el recurso extraordinario por afectación del debido proceso y de la tutela procesal efectiva, con el objeto de cautelar que las decisiones de este Supremo Tribunal Electoral sean emitidas con pleno respeto de los principios, derechos y garantías que se agrupan dentro del debido proceso y de la tutela procesal efectiva, a efectos de que dicha decisión pueda ser tenida por justa.
3. El recurso extraordinario constituye un instrumento excepcional para la revisión de las resoluciones de instancia que emite el Jurado Nacional de Elecciones. Aun cuando no se trata de un mecanismo de impugnación previsto en la legislación electoral, constituye una creación jurisprudencial de este órgano electoral que atiende al hecho de que, como toda obra humana, sus resoluciones pueden haber sido emitidas como consecuencia de algún vicio en la tramitación del procedimiento o en el razonamiento jurídico.
Análisis del caso concreto
4. El derecho al debido proceso no solo responde a ingredientes formales o procedimentales, sino que también se manifiesta en elementos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no solo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (procedimiento preestablecido, derecho de defensa, pluralidad de instancia, cosa juzgada). Además, se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia en los que se sustenta toda decisión (juicio de razonabilidad, proporcionalidad). Por tal motivo, el debido proceso, al ser un derecho de estructura muy compleja, sus alcances deben ser precisados conforme a los ámbitos o dimensiones en cada caso comprometidos.
5. De esa manera, es necesario precisar que la aplicación de los principios de interpretación unitaria y de concordancia práctica de la Constitución Política del Perú exigen que el ejercicio de las competencias del Jurado Nacional de Elecciones debe atender, entre otros, al principio de verdad material. Es decir, la actuación de este Supremo Tribunal Electoral, así como del concejo municipal correspondiente, sea a pedido de parte o de oficio, debe verificar, al momento de ejercer sus competencias, los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual debe adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
6. En el caso concreto, el Concejo Distrital de Los Olivos al expedir los acuerdos de concejo 45-2010/CDLO y 56-2010/CDLO, y el propio Jurado Nacional de Elecciones, al momento de emitir la Resolución N.° 0245-2011-JNE, debieron tener a la vista para su correspondiente evaluación todos aquellos documentos vinculados con el procedimiento de organización y constitución de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos, así como de la Universidad Científica Tecnológica Municipal de Los Olivos. En ese sentido, era de vital importancia que ambas instancias contaran con la información necesaria sobre los actos celebrados por la autoridad edil en la constitución de dicha asociación como de la universidad cuya autorización se tramitó ante el Conafu, a efectos de que la decisión asumida sea la correcta y conforme a la realidad de los hechos.
Así, este órgano colegiado deja constancia que las decisiones adoptadas no tuvieron a la vista ciertos elementos sustanciales al momento de formar su opinión, tales como: i) el acuerdo de constitución de la Asociación Promotora Educativa Los Olivos y su correlativo acuerdo respecto de la aportación de cuotas de sus miembros; ii) el pedido de autorización de funcionamiento de la Universidad Científica Tecnológica Municipal de Los Olivos ante el Conafu y su correspondiente Proyecto de Desarrollo Institucional, y iii) los documentos que supongan el uso de fondos públicos directos o indirectos, como el edificio ubicado en la avenida Universitaria Norte N.° 2022.
7. En el presente caso, la decisión expresada por el concejo municipal y el propio Jurado Nacional de Elecciones, al no contar con los documentos mencionados no es acorde con el interés general y público que busca cautelar el artículo 63 de la LOM, ya que la buena administración de los bienes municipales exige que se pongan en conocimiento del administrado, y de la instancia evaluadora de la vacancia de ser el caso, todos aquellos instrumentos que puedan significar una mejor valoración de los hechos imputados. No se puede esgrimir que la presentación de dichos documentos solo corresponde al administrado, en tanto ellos forman parte de la misma administración municipal, lo contrario atenta el deber de transparencia exigible a toda autoridad pública o política en un Estado Constitucional de Derecho.
8. Por tales motivos, es claro que la decisión adoptada en la recurrida así como las del propio concejo distrital contienen un error en el razonamiento, puesto que estas no contaron con los instrumentos sustanciales necesarios para formar convicción, lo cual supone una vulneración del debido proceso en tanto se afectó el derecho a la prueba del peticionante de la vacancia. En consecuencia, este Supremo Tribunal Electoral considera que corresponde declarar la nulidad de todo lo actuado en el presente procedimiento de vacancia, por lo que el Concejo Distrital de Los Olivos deberá valorar nuevamente las conductas imputadas, poniendo especial cuidado con tener a la vista la documentación referida en el fundamento 7, a fin de que la decisión a adoptar sea tenida por justa y conforme a derecho.
9. Sin perjuicio de lo expuesto, es importante precisar que el Concejo Distrital de Los Olivos debe llamar a sesión extraordinaria para la respectiva vista de la causa y pronunciarse en un plazo no mayor de 30 días hábiles conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la LOM.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo primero.- Declarar NULO lo actuado en el procedimiento de vacancia contra Felipe Baldomero Castillo Alfaro, alcalde de la Municipalidad Distrital de Los Olivos, por infracción del artículo 22, numeral 9, de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo segundo.- DEVOLVER los actuados al Concejo Distrital de Los Olivos, a efectos de que vuelva a emitir pronunciamiento respecto de los hechos imputados, conforme a lo dispuesto en los fundamentos 6, 7, 8 y 9 de la presente resolución.
Artículo tercero.- DISPONER que la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones solicite al Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades las copias certificadas del expediente de autorización de funcionamiento de la Universidad Científica y Tecnológica Municipal de Los Olivos, y su correspondiente Proyecto de Desarrollo Institucional, para su posterior remisión al mencionado concejo municipal a efectos de dar cumplimiento a la presente resolución.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SIVINA HURTADO
PEREIRA RIVAROLA
MINAYA CALLE
DE BRACAMONTE MEZA
VELARDE URDANIVIA
Bravo Basaldúa
Secretario General
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